Rammevilkårene for fjernvarme i Norden

Eli Sandberg og
Erik Trømborg, NMBU
Kun én prosent av den norske befolkningen har installert fjernvarme, sammenlignet med over halvparten av befolkningen i de øvrige nordiske landene.

Danmark og Sverige produserte henholdsvis seks og ti ganger mer fjernvarme enn Norge og produserer også mer kraft i sine fjernvarmesystemer.

Norge skiller seg også ut med større andel til tjenesteytende sektor, mer bruk av el og mindre bruk av akkumulatortanker i sine fjernvarmesystemer. I denne artikkelen beskriver vi årsaker til disse forskjellene.


Historisk utvikling

FIGUR 1Energipriser til husholdningene 2015
Danmark var først ute med fjernvarme på 1920-tallet, mens Sverige og Finland kom etter under etterkrigstidens elknapphet og mangel på oppvarmingsalternativer.

Norsk fjernvarme kom først på 1980-tallet. Det politiske fokuset i Norge var på den massive vannkraftutbyggingen som fant sted mellom 1950 og 1980.

Ellers i Norden sto fjernvarme høyt på agendaen, både nasjonalt gjennom støtteordninger for samproduksjon av kraft og varme (CHP) og lokale brensler, og lokalt, blant kommunene og i befolkningen. Det ble installert fjernvarme i de fleste kommunale og private husstandene som ble bygget under den akutte boligmangelen i Sverige på 60-tallet. Den lave oljeprisen før 1970 gjorde denne utviklingen mulig. Oljeprisen ble senere en av bransjens hovedutfordringer, men brenselsfleksibiliteten og tilpasningsdyktigheten har gitt fjernvarme komparativt fortrinn.

Brenselsfleksibiliteten har gjort at fjernvarme fikk status som et politisk middel for å redusere importavhengigheten i Finland, elavhengigheten i Sverige, og ble senere et verktøy for å redusere klimagassutslippene, særlig i Sverige.

Å redusere klimagassutslipp, øke forsyningssikkerheten og styrke lokalt næringsliv har vært salgbare politiske argumenter også for norsk fjernvarme, men lave elpriser har bidratt til å gjøre el til naturlig kilde for oppvarming i Norge. Figur 1 viser energipriser til husholdningene i Norden. 

Regulatorisk rammeverk for fjernvarme

Fjernvarme omfatter anlegg av mange ulike størrelser, energibærere og teknologier, slik at teknologivalg og utbredelse påvirkes ulikt av ulike rammevilkår. Figur 2 viser alternative brensler, teknologier og produksjoner i fjernvarmeanlegg:

FIGUR 2Alternative brensler, teknologier og produksjoner i fjernvarmeanlegg








Virkemidlene kan rettes mot ulike brensler, for eksempel elavgiften. Visse virkemidler rettes også mot bestemte teknologier, for eksempel investeringssubsidier til fornybar varmeproduksjon eller støtte til forskning og utvikling av fornybar-teknologi.

Virkemiddelbruken kan også variere ut ifra om det er el eller varme som produseres, og om produsentene er kvotepliktige eller ikke. Danmark, Norge og Sverige har ulike CO2-avgifter for kvotepliktige og ikke-kvotepliktige. De fleste regulatoriske rammevilkårene har som formål å redusere CO2-utslipp eller redusere elavhengigheten og øke forsyningssikkerheten.

Prioritet til CHP og bio

FIGUR 3Brenselsfordeling i fjernvarmeproduksjonen 2014
Investeringsstøtten for fornybar varme har vært fundamental for norsk fjernvarme. Norge er det eneste landet som ikke gir større skattefordeler for samproduksjon av kraft og varme (CHP) fremfor kun varmeproduksjon. Kraftproduksjon fra CHP har skattefritak for energiavgift i Danmark, Finland og Sverige. I Sverige gis redusert energiavgift også for CHP varmeproduksjon. Danmark og Sverige gir i tillegg fritak for CO2-avgift for CHP el, mens Finland gir halv pris på CO2-avgiften for CHP varme og el. De andre nordiske landene har mer omfattende støtteordninger for CHP enn Norge, hvor CHP kun støttes indirekte gjennom grønne sertifikater og avgiftsfrihet på biobrensel. Dette skyldes tilgangen på fleksibilitet gjennom den regulerbare vannkraften, samt den lave CHP-andelen.
Gunstige rammevilkår for el og varme fra biomasse bidrar til at biomasseandelen i fjernvarmeproduksjonen øker i alle de nordiske landene, mens fossilandelen går ned. Bio CHP utkonkurrerer gassfyrt CHP i Sverige, mens i Danmark ser man en tendens til et skifte fra CHP til rene varmeanlegg basert på bio.

Alle de nordiske land har skatter og avgifter på elektrisitet brukt til fjernvarmeproduksjon. I Norge betaler fjernvarmeprodusenter en kraftig redusert elavgift som fjernvarmeprodusent, i tillegg til at det gis muligheter for lavere nettleie for uprioriterte elkjeler. I Finland er det skattefritak for elavgift for el brukt til både el- og varmeproduksjon ved CHP-anlegg. I Danmark kan noe av elskatten refunderes for CHP-produksjon, men Danmark har høye skatter på el, og en offentlig avgift (PSO) som gjør den danske elprisen relativt mye høyere enn ellers i Norden. I Sverige er det skattefritak for elavgiften for CHP el, mens varmeproduksjonen skattlegges fullt.

Fjernvarmen reguleres

FIGUR 4Pris på biobrensler i Norden 2015
De totale brenselskostnadene kan være med på å forklare forskjellene i brenselsfordelingen i fjernvarmen, men marginene er ikke så store at de kan forklare den relativt lave utbredelsen av fjernvarme i Norge.

Norge skiller seg imidlertid ut med betraktelig høyere arbeidskraftkostnader i denne bransjegruppen, slik at driftskostnadene i fjernvarmeproduksjonen kan bli høyere enn i de øvrige nordiske land. Norge har en lavere andel av befolkningen i byer, generelt lavere befolkningstetthet og større andel som bor i enebolig. Disse geografiske faktorene vil hindre utnyttelse av skalafordelene i fjernvarmeproduksjonen.

Fjernvarme er et naturlig monopol. I Norge er maksprisen på fjernvarme regulert i forhold til kostnadene ved bruk el. I Danmark organiseres fjernvarmen etter break even-prinsippet hvor fjernvarmeprisen settes slik at den gir kostnadsdekning. I Sverige og Finland gjelder allmenn konkurranselovgivning. Norske produsenter beskyttes gjennom konsesjonsplikt, og i Norge, Danmark og Finland beskyttes produsentene gjennom tilknytningsplikt.

Sverige skiller seg ut som landet med mest markedsstyrt fjernvarmemarked med få direkte politisk og juridisk føring på fjernvarmevirksomheten. Samtidig må dette forstås sammen med høye kostnader for bruk av el eller gass til oppvarming som vist i figur 1. I Sverige er det offentlige eierskapet i fjernvarme bare 5%, sammenlignet med 59% i Danmark, 70% i Norge og 90% i Finland. Trenden er imidlertid mer privat eierskap i fjernvarmeindustrien i Norden.

Fremtiden for fjernvarme 

Det norske fjernvarmemarkedet har likhetstrekk fra utviklingsstadiene i øvrig nordisk fjernvarme, både i form av en høy offentlig eierandel, støtteordninger for investeringer og stor andel avfall som brensel. Det er få nye anlegg, og støtten fra Enova går for det meste til fortetting og utvidelser av eksisterende anlegg.

Fjernvarmeleveransene i Danmark og Finland synker som følge av utfasing av CHP-anlegg basert på fossile brensler. Fremtidige elpriser er en nøkkelfaktor for utviklingen i nordisk fjernvarme. Fjernvarmeprisen i Norge er bundet opp til elprisen og CHP-andelen i de øvrige nordiske landene er stor. Stabilt lave kraftpriser vil favorisere varmepumper, mens fluktuerende elpriser med høye vintertopper styrker kraftproduksjonen i CHP-anlegg.

Fjernvarmens rolle kan styrkes gjennom bedre samarbeid langs verdikjeden og med lokale myndigheter. Som vist i tidligere artikler i denne serien fra Flexelterm, kan fjernvarme være et viktig og effektivt bidrag til å øke fleksibiliteten i det fremtidig energisystemet gjennom CHP, periodevis bruk av el til varme og varmelagring.

I Norge er målrettede virkemidler nødvendig for å styrke fjernvarmens rolle og redusere avhengigheten av direkte el-baserte oppvarmingssystemer. Samtidig gjør særtrekk i Norge at fjernvarme av naturlige årsaker vil ha en lavere utbredelse enn i de øvrige nordiske landene.